【摘要】20世纪80年代开始，美国工业化基本完成，服务业成为主导产业，国内大量生产、大量消费的经济形态逐步消失；同时交通基础设施建设的高峰已经过去，资源、环境约束也不断增强，传统运输行业以规模产生效益的模式已难以为继。美国联邦政府通过立法，以多式联运为主导战略，整合既有存量，发挥各种运输方式的比较优势，提高整体运输效率，为美国继续保持经济优势和推进全球化战略提供了有力支撑。当前，我国经济社会发展进入新常态，交通运输行业提质增效升级的要求更加迫切。美国经济社会和交通运输的发展历程和阶段特点与我国有较多相似性，值得认真借鉴。

一、美国多式联运的发展背景

20世纪60年代以来，随着美国经济的快速增长，货物运输的需求也呈现加速增长态势。与此同时，美国正步入工业化中后期和快速城市化阶段，服务业增加值的比重越来越大，物流需求呈现结构性变化。而在运输市场的供给方面，内河、铁路和公路等基础设施里程相继达到顶峰，运输供给能力基本饱和。为了满足快速增长的运输需求，同时应对交通拥堵和环境污染等问题，创新运输组织模式变成了美国交通运输可持续发展的重要方向。在集装箱以及信息技术等软硬件技术的推动以及一系列政策的带动下，美国的多式联运开始快速发展。

（一）工业化基本完成，运输需求发生重大调整

从20世纪50年代开始，美国进入历史上的繁荣时期，国内经济增长率保持在8%以上，制造业在国际上具有极强的竞争力，第二产业占GDP的比重一度达到35%左右。大量生产、大量消费是当时美国经济的典型特征，并带来了运输规模的迅速扩大，以规模实现效益是当时运输物流系统的重要特点。

从20世纪60年代开始，美国开始进入工业化中后期，服务业的比重开始逐步上升（目前第三产业增长值占GDP的比重基本稳定在79%，第二产业的比重则将至20%）。同时，随着1970年后美国人均GDP达到6000美元，城市化进程开始加速，消费者需求越来越趋于小批量、多样化、个性化，经济的发展更多地依赖于整个服务体系的完善和优化，并对运输提出了多样化、安全、方便、快捷等更高的质量性要求。伴随着产业结构升级和消费需求的转变，美国物流需求发生了结构性变化：货运强度逐年降低，从1960年的2.89吨﹒英里/美元下降到1980年为1.04吨﹒英里/美元，2001货运强度为0.37吨﹒英里/美元；低附加值的物流需求逐渐萎缩，高附加值的物流需求快速增长；物流服务的地域范围、时间的准确性和可靠性、物流供应链的稳定性成为了物流服务竞争的主要方面；提升物流效率成为满足经济发展要求的重要方面。

图1美国GDP及增长率的变化趋势

图2美国的物流成本及产业结构变化趋势

资料来源：作者整理。

（二）交通拥堵和环境污染问题越来越严重

从20世纪60年代开始，美国的汽车保有量快速增加，注册汽车数从1956年的6500万辆激增至2003年的2.3亿辆，增幅达254%而同期美国公路里程数的增长却远远不及车辆的增长，导致了严重的交通拥堵问题。1982年到1991年，美国50个主要的大都市区中有47个交通状况恶化，高峰期内27%的州际高速公路被堵塞，54%的车处于拥挤状态。由于交通拥挤，人们每天消耗的上下班时间比平时平均多了1.5小时，仅燃油和时间浪费就超过720亿美元。与此同时，环境污染问题越来越严重，交通运输行业温室气体排放占比高达32%。受70年代石油危机的影响，油价持续上涨，使得高能源消耗的运输业生存压力越来越大，对于集约高效的运输组织方式的需求也越来越迫切。

图3美国温室气体的变化趋势及其构成

资料来源：作者整理。

（三）公路、铁路等基础设施建设基本完成

——铁路。美国19世纪中叶起进入铁路时代，发展到1916年达到巅峰时期，营业线路达到42万公里。20世纪20年代开始，受公路、水路的竞争冲击以及经济萧条等的影响，美国的铁路投资强度、营业里程和运量均不断下降，至1970年大批铁路公司宣布倒闭，破产线路占当时美国铁路总里程21%，铁路货运周转量市场份额下滑至35%，到1981年，全美铁路已减少至27万公里。但随后在经过放松管制以及产业重组之后，美国铁路又重新焕发了生机，重新成为主要的运输方式。

图4美国铁路的发展里程

资料来源：美国铁路的发展及改革历程，http://www.chyxx.com/industry/201304/198594.html。

——公路。美国在1956年通过《联邦资助公路法》后，开始大规模公路建设。到1976年，州际高速公路建成通车里程为5.9万公里，占规划里程（6.9万公里）的86%。到1992年，耗资1290亿美元的州际高速公路完工，标志着美国公路系统的基本建成。公路和铁路等主要基础设施的基本建成使得美国通过基础设施投资来增加运输供给能力的空间十分有限，创新运输组织模式成为满足快速增长的运输需求的重要手段，而多式联运则成为重要的突破口。

图5美国公路及州际高速公路里程

资料来源：作者整理。

（四）放松运输业管制

20世纪80年代以前，美国政府对运输业制定了严格的管理制度。作为美国历史上最重要运输管制机构，州际通商委员会（Interstate Commerce Commission）负责管理18000家以上的铁路企业、汽车运输企业、管道运输企业、内河水运企业、经纪人和货运代理商，通过对各种运输方式进行公平的管制，识别并保护各种运输方式的内在优势。比如对卡车运输和铁路运输业者，ICC制定了严格的准入制度和运费规定，限制物流行业间的竞争，但是管制同时降低了行业竞争力度，行业市场缺乏活力。

从80年代开始，运输业迎来了放松管制的机遇，《1980年汽车承运人法》、《1980年斯塔格斯铁路法》、《1982年公交管制改革法》、《1986年地面货运代理商放松管制法》等一系列要求放松管制的运输法案陆续出台，极大地促进了运输市场的发展和效率和提升，各种运输方式企业开始注重利用比较优势发展综合运输。以铁路放松管制为例，《斯塔格斯铁路法》颁布之后,许多一级铁路公司都通过并购拥有自己的汽车运输公司和水运公司，铁路货运业的劳动生产率大幅度提高：从1980年到2010年，单公里货运收入从90万美元增长到224万美元；单公里货运周转量从513万吨增长到1286万吨。而《地面货运代理商放松管制法》对于在多式联运业务中发挥核心作用的货运代理商的发展也起到了极大的推动作用。放松管制为美国多式联运的快速发展奠定了制度基础。

（五）集装箱软硬件技术不断成熟

多式联运于20世纪60年代便已产生，但是直到20世纪80年代，集装箱软硬件技术的成熟后，多式联运的优势得到了显著的发挥，实现了广泛应用。集装箱的出现对于多式联运的发展、乃至全球经济一体化都产生了革命性的影响和推动。在集装箱出现之前，货物运输基本以件杂货的形式存在，作业效率低，人工成本高，货损货差大。通过集装箱运输，实现了货物运输的集装化和规模化，适用于机械化作业，显著改善了货物装卸转运作业效率、降低货损货差、节约包装材料、减少无效库存。目前，90%以上的国际多式联运货物均是通过集装箱完成运输的。

图6美国Ⅰ级铁路集装箱与煤炭运量

资料来源：作者整理。

二、美国多式联运发展的主要政策措施与成效

正是在上述背景下，美国提出并强化了以多式联运为主导的发展目标，制定实施了系列发展战略与政策措施，经过多年大力持续推进，美国多式联运实现了蓬勃发展，并为美国经济社会发展注入了强大活力和动力。主要表现在：

一是多式联运总量实现高速增长。1997～2011年，美国多式联运货运量由2.17亿吨增加到16.2亿吨（增长了6.5倍），占货运总量的9.2%；预计到2040年，美国多式联运的货运量将达到35.75亿吨，占货运总量的12.5%，货运价值量将增加到近10万亿美元，占货运总价值的25.3%。美国公铁、公水、铁水联运运量占全部多式联运运量比例分别为53%、34%、13%，相应周转量占比分别为57%、29%、14%，表明公铁联运成为主要的联运方式。

图7美国多式联运总量及结构

二是各运输方式比较优势充分发挥、集装箱运输占据绝对优势。美国多式联运需求主要集中在东部海岸港口到芝加哥等内陆地区，因此美国的多式联运具有长距离、高附加值的特点。美国500英里以下的货物运输中多式联运的占比仅为1%，而2000英里以上的占比则达到了18%，其价值占比达到了34%。其中铁路运输占据主导地位，800公里以上一般由铁路承担。与此同时，集装箱运输比例快速提升：2013年，美国铁路多式联运规模为1280万集装箱（半挂车），达到历史最高水平。收入方面，多式联运占到美国铁路总收入的22.9%，超越煤炭成为铁路收入的主要来源。而就结构而言，1990年，集装箱只占到美国铁路多式联运量的44%，到2000年，这一数字上升为69%。由于双层铁路集装箱的发展，2013年集装箱占到美国铁路多式联运的比例达到创纪录的88%。近年美国TOFC（铁路半挂车驮背运输）和COFC（铁路集装箱驮背运输）的运量比例变化也清晰的表现出这一特点。

图8美国TOFC和COFC联运量的变化情况

三是集疏运体系不断健全。美国不仅交通基础设施发达，而且由专用线、枢纽和终端节点组成的多式联运集疏运体系比较完善。美国交通部对全国港口、机场、货站等进行了全面评估，最终确定了全国517个多式联运物流节点，其中机场作为物流节点的数量达到99个。为保证这些节点的集疏运，政府为616个节点建设了1222英里的公路专用线。其中，对于一些货运量较大的节点，确保有多条集疏运线路；而对于另外一些站点，则确保与国家公路网无缝对接。

表2美国多式联运节点的种类和数量

四是市场主体实现集约发展。在美国政府多式联运政策导向和放宽运输市场管制政策下，美国形成了一大批适应并推动多式联运发展的市场主体。目前，全美共有4.5万家多式联运企业，它们均可签发“联运提单”，提供全程联运服务，为客户选择优质的运输服务和最经济的运输方式。铁路方面，美国铁路货运形成了东西各2家和南北1家的五大铁路货运企业格局，成为美国公铁联运的主要承运人；公路运输历经淘汰重组，形成了数家拥有数万辆车辆资产的大型企业。全球最大的快递物流企业FedEx在全球375个机场开设空陆联运业务，拥有634架货机、4.7万辆卡车，在全球设有1200个服务站及10个空运快件转运中心，提供次晨达、次日达、隔日达以及普达等多样化快递服务。

美国多式联运的蓬勃发展与美国联邦政府及交通主管部门的主动引导、大力推动密不可分。美国促进多式联运发展的主要政策措施和成效包括：

（一）将多式联运作为未来战略方向

以1991年底颁布“冰茶法案”（ISTEA：多式地面运输效率法案）为标志，冰茶法案旨在“建设高效环保的国家多式联运体系，以提升美国的国际竞争力，同时以高能效的方式运送人和物”，决定联邦1992～1997财政年度提供1550亿美元以发展多式联运系统，同时在运输部设立“多式联运办公室”。美国联邦运输部每隔5年会制定未来的战略规划，战略规划内容主要有运输业的使命、战略目标、规划实施步骤与未来计划评价等。1996年，美国运输部发布的《DOT Strategic Planfor FY 1997～2002》中，便将多式联运定义为美国运输系统四大特征之一。其后发布的《DOT Strategic Plan 2000～2005》、《DOT Strategic Plan 2006～2011》，均将多式联运作为主要内容。如《DOT Strategic Plan 2000～2005》提出通过发展多式联运来提高能源利用效率，《DOT Strategic Plan 2006～2011》提出通过改善多式联运衔接水平来提高国际运输效率。

（二）改善枢纽站场集疏运体系

1994年，为改善洛杉矶港与长滩港的联外公路交通严重拥堵问题，洛杉矶/长滩双子港开始投资了18亿美元对由港区至洛杉矶市中心全长约20英里的铁路线进行改造，打造阿拉米达运输走廊（Alameda Corridor）。改造后，列车废气排放减少28%，列车运行时间减少30%，列车等待减少75%，同时极大缓解了区域地面交通拥堵状况，成为美国海铁联运的典型范例和近20年来美国运输领域最重要的工程之一。2013年美国运输部发布的新五年战略规划中，明确提出要加强对多式联运连接通道（NHS Connector，指将枢纽港站与国家公路网连接起来的最初或最后一英里公路）的投资，进一步完善港口、铁路、机场与公路之间的衔接，提升疏港铁路、公路转运能力，进而提升联运效率。1999～2001年，美国政府用于多式联运连接通道的投资达到9.5亿美元，通道每英里投资为10.2万美元。目前，美国已建成1400多条多式联运连接通道。

表1美国多式联运连接通道的类型和数量

（三）构建多式联运技术标准体系

美国联邦运输法典中，对涉及COFC/TOFC系统、滚装运输系统以及标准化运载单元、快速转运设施设备等，均规定了详细的技术标准，奠定了设施装备的标准化基础。美国铁路协会（Association of American Railroads，AAR）是确保北美铁路安全、迅速、高效、整洁、技术先进的非营利性技术协会，提供涉及铁路货运方面以建立行业标准为基础的技术服务，不同组织机构之间的运输协调和铁路技术基础性、耐久性和有效性的研究等。在美国铁路运输交换服务中，通过AAR的交互规则和技术标准保障各公司的机车车辆及其部件的互换性、兼容性。

（四）改进多式联运设施条件

联邦及各州政府通过各种方式，支持多式联运枢纽建设、公铁联运设施设备改造等。为了发展铁路双层集装箱运输，美国提出了“双层列车净距改善计划”，通过立法修改列车垂直与水平净距标准，投资支持特定铁路通道的净空改造。此外，美国在场站管理上广泛使用先进的自动化技术，如电子数据交换(Electronic Data Interchange，EDI)系统和集装箱识别(Tag Identification)系统等，使得可以预先安排集装箱的运输流程，并根据集装箱贴上的标识，实现集装箱的跟踪和定位。

四、对我国的启示   

纵观中、美两国经济社会和交通运输的发展历程，我国现阶段的主要特征与美国20世纪80年代有许多的相似性：同样是工业化发展带来物流需求结构转变，同样是面临着日益趋紧的资源和环境约束，同样是交通基础设施建设达到顶峰。当前，我国经过改革开放以来30多年的高速发展，人均GDP已经超过6000美元，经济发展进入新常态，物流需求规模增长和结构调整并存，我国的物流市场处于重大战略转型期；我国交通运输行业已经从大规模的基础设施建设进入到完善网络衔接、加快结构优化和实现一体化发展的新阶段，多式联运正是推动交通运输提质增效、促进物流业健康发展，进而提升经济发展活力和竞争力的重要手段和路径。深入分析美国多式联运发展里程，多式联运虽然最终依托发挥市场配置资源的决定性作用，发挥了巨大的效益，但美国政府在多式联运发展过程中，从起步阶段的积极引导、重点扶持，到目前的持续战略指导、系统优化，在多个关键环节都扮演着重要角色，发挥了重要作用。因此，从政府管理角度，积极借鉴美国经验，全面履行政府职责角度，加强和优化公共服务，加强发展战略、规划、政策、标准等制定和实施，保障公平竞争和维护市场秩序，对于推进我国多式联运发展具有重要作用。

（一）切实提升多式联运的战略地位

把发展多式联运作为构建综合交通运输体系、推进交通运输行业提质增效转型升级的主要任务和重要抓手，注重做好顶层设计，实现从战略规划到运营管理全过程全面推进，着力构建以多式联运需求为导向、以各种联运形式竞相发展为路径、以基础设施衔接为依托、以运输链整合优化为载体、以设施设备标准化为基础的多式联运组织系统。同时要更加注重多部门协同推进，为多式联运发展创造良好外部环境；更加注重联运的组织衔接和一体化运作模式创新，推动多式联运全面发展。

（二）继续加大基础设施建设的资金支持

交通基础设施具有显著的公益性和服务性，同时资金投入规模大，单纯依靠市场难以有效推动设施完善工程，仍需要政府部门继续加大资金支持力度，不断完善交通基础设施建设。在推进多式联运发展中，需要把着力提升主要通道的能力和服务水平，加快完善集疏运体系，不断加强各运输方式的无缝衔接，提高重要节点专业化一体化运营能力四个方面，作为基础设施的重点支持领域，加大政府资金投入力度，加快改善多式联运系统交通基础设施运行的基础能力和条件。

（三）不断完善多式联运的政策法规体系

当前，我国促进多式联运发展的政策在系统性、覆盖面和支持力度仍有较大的局限性，需要积极借鉴美国在推进多式联运发展中的法规支持、规划引导、财政补贴、税费优惠、市场准入、公平竞争等多个领域的经验，加强国家层面对发展多式联运的公共政策的顶层设计，探索综合运用各种政策手段，系统构建扶而具体、促而有力的政策体系和公平公正、执行严格的法规体系为不断激发市场活力、优化市场环境、发挥企业创新的主体作用营造良好的政策法规环境。

（四）加快推进多式联运的标准体系建设

一方面，标准化是多式联运高效运作的基础，需要加快推进我国多式联运标准体系建设，加快推进标准体系顶层设计、运载单元及转运设施设备技术标准、服务规范等系统工程。另一方面，运载单元标准化是所有标准化的基础，我国以集装箱和厢式半挂车为基础的运载单元标准化体系还未建立，卡车车型过于庞杂（达到2万多种），制约了甩挂运输的普及，更不利于多式联运各环节的标准协同，成为我国发展多式联运亟待破解的突出瓶颈和首要技术难题。需要借鉴美国发展COFC/TOFC等经验，加快构建富有中国特色、基于标准化运载单元的多式联运技术标准体系。

（五）充分发挥各种运输的比较优势

多式联运的价值在于充分发挥各种运输方式的比较优势，通过有机组合，实现成本和效率最优化。美国多式联运体系中铁路、水路、公路充分发挥了自身比较优势，在内陆中长距离运输中铁路发挥了主体作用。当前，要充分抓住中央政府推进铁路货运改革的重要政策机遇，打破条块分割藩篱，按照构建综合交通运输体系的总体框架，按照多式联运发展要求，强化铁路与其他运输方式的衔接融合，优化改进场站布局、服务模式、运行规划、管理手段等为重点，大力发展铁水联运、公铁联运，并不断从联运业务发展中提升自身可持续发展的能力。